010-84365886
010-84365886
隨著農村人居環境整治與美麗鄉村等一系列政策的出臺，農村人居環境類PPP項目應運而生，本篇文章將從政策條件、同類項目入庫情況與重難點分析三個角度闡述PPP模式在農村人居環境類項目中的應用。
一、政策條件
《國務院辦公廳關于改善農村人居環境的指導意見》（國辦發〔2014〕25號）中指出目前我國農村人居環境總體水平仍然較低，在居住條件、公共設施和環境衛生等方面與全面建成小康社會的目標要求還有較大差距。為進一步改善農村人居環境，需要按照全面建成小康社會和建設社會主義新農村的總體要求，以保障農民基本生活條件為底線，以村莊環境整治為重點，以建設宜居村莊為導向，從實際出發，循序漸進，通過長期艱苦努力，全面改善農村生產生活條件。
《農村人居環境整治三年行動方案》中指出改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧。要求以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動員各方力量，整合各種資源，強化各項舉措，加快補齊農村人居環境突出短板，為如期實現全面建成小康社會目標打下堅實基礎。
二、同類項目入庫情況
截至2018年5月11日，以“農村人居環境”為關鍵字在財政部PPP綜合信息平臺上進行搜索，共有38個相關項目，其中項目儲備清單中有6個項目，項目管理庫中有32個項目。因儲備清單中項目是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目，但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，項目的參考借鑒意義相對較小，故本文中僅討論項目管理庫中的項目。
2.1PPP項目所處階段
根據財政部PPP綜合信息平臺數據顯示，農村人居環境類PPP項目中處于采購階段項目數量最多，占比47%。綜合來看，項目階段分布情況較為平均。
2.2項目區域分布
根據財政部PPP綜合信息平臺數據顯示，農村人居環境類項目主要集中在中國西部地區（貴州省、云南省、新疆維吾爾自治區），一共占比91%，其中新疆維吾爾自治區項目數量最多，占比53%。此種情況反映了目前農村人居環境類項目的主要實施地還是我國欠發達的西部地區。
2.3項目投資金額
根據財政部PPP綜合信息平臺數據顯示，因項目性質與實施地的經濟條件制約，農村人居環境類PPP項目的投資金額相對較小，5億元以下的項目共19個，占比59%。20億元以上的項目共2個，占比6%。
2.4項目回報機制
根據財政部PPP綜合信息平臺數據顯示，可行性缺口補助類回報機制的項目占比最多，為94%，政府付費類項目僅占6%，無使用者付費類項目。這種情況與目前的PPP政策和項目性質特點有直接關系。
三、項目重難點分析
3.1項目識別
3.1.1政策導向
《國務院辦公廳關于改善農村人居環境的指導意見》（國辦發〔2014〕25號）中提到的項目種類主要包括（1）基本生活條件：農村危房改造、農村飲水安全、道路硬化、電網升級改造；（2）村莊環境整治：重點治理農村垃圾和污水、養殖產業規模化、農村廁所改革；（3）宜居鄉村建設：鄉村美化、鄉村旅游、文化創意。
《指導意見》中提出以下相關操作路徑（1）創新投入方式：建立政府主導、村民參與、社會支持的投入機制；（2）建立引導激勵機制，鼓勵社會資本參與建設。推動政府通過委托、承包、采購等方式向社會購買村莊規劃建設、垃圾收運處理、污水處理、河道管護等公共服務；（3）建立管護長效機制：建立村莊道路、供排水、垃圾和污水處理、沼氣、河道等公用設施的長效管護制度，逐步實現城鄉管理一體化。培育市場化的專業管護隊伍，提高管護人員素質。
《農村人居環境整治三年行動方案》中提到的項目種類主要為：（1）推進農村生活垃圾治理，統籌考慮生活垃圾和農業生產廢棄物利用、處理，建立健全符合農村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系；（2）開展廁所糞污治理，引導農村新建住房配套建設無害化衛生廁所，人口規模較大村莊配套建設公共廁所。；（3）梯次推進農村生活污水治理，推動城鎮污水管網向周邊村莊延伸覆蓋；（4）提升村容村貌，加快推進通村組道路、入戶道路建設；（5）加強村莊規劃管理，全面完成縣域鄉村建設規劃編制或修編；（6）完善建設和管護機制，鼓勵有條件的地區探索建立垃圾污水處理農戶付費制度，完善財政補貼和農戶付費合理分擔機制。
《行動方案》中提出以下相關操作路徑：調動社會力量積極參與。鼓勵各類企業積極參與農村人居環境整治項目。規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營等方式吸引社會資本參與農村垃圾污水處理項目。引導有條件的地區將農村環境基礎設施建設與特色產業、休閑農業、鄉村旅游等有機結合，實現農村產業融合發展與人居環境改善互促互進。
3.1.2項目篩選
《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中規定了不適宜采用PPP模式實施的項目：（1）不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；（2）因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；（3）僅涉及工程建設，無運營內容的；（4）其他不適宜采用PPP模式實施的情形。”
農村人居環境類PPP項目一般包含多種類型的子項目，從目前已入庫農村人居環境類PPP項目來看，項目包內大多含有以下子項：市政道路項目、垃圾處理及轉運、污水處理、供排水管理等，少部分項目包括衛生改廁、旅游開發等。PPP項目需體現公共服務，因此相關政策文件中提到的農村危房改造、農戶個人的衛生改廁（不含公共廁所）等子項并不適用PPP模式，如果納入到PPP項目中，有被清查出庫的風險。因此在農村人居環境類項目編制可行性研究報告時即應對子項進行篩選，剔除并不適用PPP模式的子項，規避政策風險。
3.2回報機制
3.2.1回報機制選擇
隨著目前PPP政策的收緊，PPP項目逐步走向規范化。《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中要求各級財政部門應認真落實相關法律法規及政策要求，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。
部分地區出臺的地方性PPP政策同樣規定了項目負面清單，《關于開展政府和社會資本合作（PPP）“規范管理年”活動的實施意見的通知》（魯財金[2018]21號）中規定“從嚴審慎開展完全政府付費項目，自《實施意見》印發之日起，全部項目財政承受能力最高年度達到或超過8%的地區，停止新上政府付費和財政補助超過50%的可行性缺口補助項目。”
《湖南省財政廳關于實施PPP和政府購買服務負面清單管理的通知》中規定“下列情形不得運用PPP模式：3、僅涉及工程建設而無實際運營內容、無現金流，完全由政府付費的，如市政道路建設、公路建設、廣場、綠化（風光）帶等工程建設”
政府付費類PPP項目在目前的政策環境下需要審慎開展，為避免項目前期準備或后期實施過程中因政策變動導致項目中止或調整的風險，建議農村人居環境類項目在可研編制階段仔細甄選項目建設內容，適當挖掘項目的使用者付費，規避政策風險的同時爭取減少政府付費壓力。
3.2.2回報來源
針對農村人居環境類PPP項目大多集中在我國西部欠發達地區，地方財政實力較為薄弱的特點，需綜合考慮項目的付費來源。
（1）政府付費
項目的政府付費資金來源：一般公共預算支出；建設期與運營期內可作為補貼來源的各級政府補助或專項補貼；符合支出范圍的土地出讓收入（需納入政府性基金預算管理）。
（2）使用者付費
農村人居環境類PPP項目內通常含有多種類型的子項目，充分挖掘項目的潛在使用者付費可以有效降低地方財政支出壓力。《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》（國辦發〔2017〕17號）提供了參考思路：
針對道路等傳統的政府付費類項目可采取出讓公路冠名權、廣告權、相關資源開發權等方式挖掘項目使用者付費。
針對垃圾轉運及污水處理類項目，鼓勵先行先試，在有條件的地區實行污水垃圾處理農戶繳費制度，保障項目公司獲得合理收益，但繳費水平需要綜合考慮污染防治形勢、經濟社會承受能力、農村居民意愿等因素，避免繳費價格過高導致終端用戶抵觸或拒絕繳費，同時完善農村污水垃圾處理費用調整機制，建立上下游價格調整聯動機制，根據情況適時變動收費標準。
針對基礎設施類項目可將基礎設施與產業、園區、鄉村旅游等進行捆綁，實行一體化開發和建設，在項目運營期內鼓勵項目公司積極開發項目中的潛在收益，并賦予項目公司較高的分成比例以示鼓勵，以此實現相互促進、互利共贏。
3.3績效考核
目前PPP項目全生命周期的績效考核內容主要為建設期績效考核、運營期績效考核與移交績效考核。農村人居環境類PPP項目因其單個項目內通常含有多個不同類型的子項目，因此需要對績效考核機制進行特別設計。
（1）建設期績效考核
建設期績效考核主要依據為行業領域的相關標準、規程及規范，輔以政府方要求（如完工時間節點）。建設期績效考核可從質量、工期、安全生產、環境保護、文明施工等多個維度設計考核細項，農村人居環境類PPP項目多為地方重點推進項目，可以根據地方政府要求適當加重工期考核比例，鼓勵項目公司又好又快地完成項目建設投入運營。
（2）運營期績效考核
運營期績效考核主要依據為項目可研報告，行業、技術方面的標準、規程、規范，輔以政府方要求。同時需針對農村人居環境類項目多種子項目類型區分不同行業考核標準，分類設計量化可實施的績效考核目標，并根據其重要程度與所占項目份額賦予不同的績效考核權重。以下為運營期考核機制部分參考思路：
目前通用的運營期考核機制多采用扣分制，項目公司積極主動改善運營的積極性不強，建議增加部分激勵運營考核細項（如挖掘潛在使用者付費、積極減少運維費用等），項目公司滿足激勵運營考核細項后即可得到約定獎勵，這將鼓勵項目公司積極改善運營，提升項目運營質量。
農村人居環境類項目的目標為地方環境明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍增強。因此村民是項目的直接使用者和受益者，運維考核細項中可增加使用者滿意度調查細項并可適當加大其考核比例，以此激勵項目公司在運營時更多考慮使用者的需求。
農村人居環境類中的部分子項目（如道路、管網）通常在地方有固定的維護團隊，但其組織結構一般較為分散且運營能力較弱（村級更為明顯），項目公司成立后將對其業務產生直接沖擊，考慮到項目公司與地方的關系維護，運營績效考核子項中可添加當地員工占比考核，鼓勵項目公司積極吸納當地人員，解決地方就業問題。
（3）移交績效考核
目前有三種較為主流的移交績效考核方式，分別為資產導向法、跟隨運維績效考核法與暫時擱置法。建議根據項目運營內容的邊界及運營技術標準更新效率預估確定移交績效考核具體方式。
010-84365886
